Кодекс для надзора

В Госдуме 19 октября прошли «нулевые» чтения законопроекта «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора)».

Правительство пообещало внести его на рассмотрение законодателей уже до середины ноября. Несмотря на признание необходимости реформы, многие участники отметили расплывчатость формулировок законопроекта, представители бизнеса высказались за повышение ответственности контролеров за необоснованные проверки.

Готовившийся два года законопроект на парламентских слушаниях представляли его главный идеолог — министр по делам «Открытого правительства» Михаил Абызов и формально главный автор — глава Минэкономики Максим Орешкин, пишет «Коммерсант». По словам Абызова, то, что документ не удовлетворяет ни одну из сторон — надзорные органы считают его слишком либеральным, бизнес — излишне жестким,— можно считать показателем успеха. «Значит, найден правильный баланс»,— сказал он. Максим Орешкин подчеркнул, что документ должен заложить принципиально иную систему мотивации надзорных органов и стать основанием для перехода от «палочной системы» к снижению ущерба «охраняемым законом ценностям».

Что именно будет подразумеваться под ценностями, пока не вполне ясно. Вчера в ходе обсуждения звучали мнения, что формулировки закона слишком абстрактные. С точки зрения председателя комитета Госдумы по экономической политике Сергея Жигарева, отсутствие четких определений таких понятий, как «общественно-значимый результат», «обязательные требования» и «принципы контрольно-надзорной деятельности» (КНД), затруднят правоприменение. Сотрудникам надзора нужно буквальное указание, полагает он.

Представители бизнеса подчеркивали, что проект не вводит достаточной ответственности надзорных ведомств за превышение полномочий. По словам Александра Калинина из «Опоры России», на фоне многомилионных штрафов для бизнеса штраф за безосновательную проверку для контролеров составляет только 3 тысячи рублей.  «Если не будет изменений, мы никогда не заставим чиновников работать добросовестно»,— поддержал его Александр Варварин из РСПП. Также не все увидели в проекте обещанный перенос всех гарантий из действующего закона о защите прав предпринимателей при осуществлении государственного контроля (он утратит силу с принятием нового закона о КНД).

По словам проректора Высшей школы экономики Андрея Жулина, за время подготовки законопроекта из него исчезли такие виды контроля, как налоговый, таможенный и валютный, несмотря на то, что в этих сферах уже внедряется риск-ориентированный подход. Подобный ведомственный лоббизм существенно ограничивает потенциал документа, полагает господин Жулин. С ним согласен и зампред думского комитета по федеративному устройству Игорь Сапко. «Непонятно, почему перечень такой узкий»,— заявил он. Кроме того, по словам господина Сапко, в законопроекте недостаточно разграничены сферы государственного и муниципального контроля и полномочия федеральных и местных надзорных органов.

Участники обсуждения отмечали, что принятие закона потребует внесения изменений в действующую редакцию КоАП, в частности, в том, что касается замены штрафа предупреждением. Как отметил Максим Орешкин, содержащейся в проекте нормы о введении чек-листов недостаточно для сокращения избыточных требований, накопленных за десятилетия. Поэтому ко второму чтению может появиться норма о запрете на проверку требований, принятых до 2010 года — то есть до введения процедуры оценки регулирующего воздействия, аналогичная мера уже действует для актов советского периода. Еще одной инициативой правительства может стать распространение риск-ориентированного подхода и на внеплановые проверки на основе жалоб, рассказал Михаил Абызов.

Участники пленарных слушаний сошлись во мнении, что документ учитывает многие замечания и предложения бизнеса, в нём в большой степени удалось сбалансировать интересы предпринимателей и контролёров, сообщает сайт Открытого правительства.  Оставшиеся замечания будут учтены при работе над документом на площадке Госдумы и его подготовке к следующему чтению.

В правительство поступило положительное заключение Главного правового управления на проект закона. Это означает, что мы постараемся через неделю, 7 ноября, вынести его на комиссию по законопроектной деятельности и, соответственно, 10-11 ноября обсудить проект закона на заседании правительства, с тем чтобы потом продолжить работу с Государственной Думой. Срок внесения в Госдуму, который мы себе отводим, — до середины ноября», — сказал Михаил Абызов.

Большинство замечаний, высказанных в ходе «нулевого чтения» законопроекта, по словам министра, «очень важны если не для тела законопроекта и принятия закона, то для правоприменения и реализации приоритетной программы по реформе госконтроля». Все предложения и презентации он попросил обобщить и направить в правительство, чтобы они были проработаны до рассмотрения документа на комиссии по законопроектной деятельности.

Он отметил, что в рамках реформы контрольно-надзорной деятельности уже внесено много прогрессивных законодательных изменений: заработал единый реестр проверок, до конца 2018 года действует мораторий на проверки субъектов малого бизнеса, запущен процесс электронного взаимодействия органов власти, установлены правовые основания и продолжает внедряться риск-ориентированный подход при проведении плановых проверок.

В законопроекте определяются органы государственного и муниципального контроля и надзора и устанавливается перечень основных понятий, а также перечень видов госконтроля. Надзорные органы обязаны будут принимать положения о каждом виде контроля и надзора и утверждать перечни обязательных требований, в противном случае проводить какие-либо проверки будет невозможно. Также законопроект вводит в обязательную практику проверочные листы — списки контрольных вопросов, которыми должны будут руководствоваться инспекторы при проведении проверок. С помощью публичных чек-листов предприниматели смогут самостоятельно проверить, насколько у них соблюдены все требования безопасности.

Кроме этого, законопроект вводит общие подходы к оценке результативности и эффективности государственного и муниципального контроля и устанавливает требования к информационным ресурсам в сфере госконтроля. Работа инспекторов будет оцениваться не по числу проведённых проверок и выписанных штрафов, а по динамике снижения смертности, травматизма и экономического ущерба.

Главной новацией законопроекта является внедрение в надзорных ведомствах систем управления рисками. Основным инструментом снижения избыточного давления на добросовестный бизнес будет переориентация контроля на объекты повышенного риска и на граждан и организации, систематически допускающих грубые нарушения законодательства. Предприятия, отнесённые к низкой категории риска и добросовестно соблюдающие законодательство, будут освобождены от плановых проверок.

По словам Михаила Абызова, сейчас прорабатывается предложение распространить на крупный бизнес норму, согласно которой при выявлении первичного административного нарушения выносится только предупреждение. Сейчас она действует лишь в отношении предприятий малого бизнеса.

Именно площадка Госдумы позволит максимально уравновесить интересы всех заинтересованных сторон, считает вице-президент «Деловой России» Анастасия Алехнович. Она отметила, что много компромиссов было достигнуто при обсуждении законопроекта на уровне исполнительной власти. В законопроекте, по ее словам, не определён чёткий правовой механизм ликвидации обязательных требований. Это основная проблема, с которой сталкиваются поднадзорные субъекты. Михаил Абызов, в свою очередь, напомнил, что работа по систематизации обязательных требований ведётся вместе с бизнесом. На площадке Общественно-делового совета действуют 19 рабочих групп, на основе их предложений уже утверждён ряд «дорожных карт» по совершенствованию требований, которые были определены бизнесом как избыточные. Они предусматривают внесение изменений в национальные законодательные акты, а в случае необходимости — в наднациональные.

Заместитель председателя правительства Московской области Максут Шадаев, в свою очередь, отметил важность внедрения информационных технологий в контрольно-надзорной деятельности и перевода переписки инспекторов с проверяемыми в электронный вид. Информация о проверках должна быть открытой, а без информационных технологий решить задачу сокращения проверок невозможно, подчеркнул он.